Основы современной системы руководства развитием вооружённых сил были заложены в США в 1947 году с принятием «Закона о национальной безопасности», в соответствии с которым ранее существующие органы руководства видами вооружённых сил были объединены в единую военную организацию во главе с министром обороны. Создание министерства обороны, куда вошли министерства видов вооружённых сил, явилось первым шагом в направлении централизации функций планирования и управления американскими вооружёнными силами. В ходе последующих реорганизаций министерства обороны США в течение 50-х годов ещё больше усилилась централизация этих функций под эгидой министерства обороны и комитета начальников штабов. В итоге проведённых мероприятий в вооружённых силах США впервые в истории их существования были образованы объединённые командования, подготовлены планы совместных действий всех видов вооружённых сил, а также поставлено непосредственно под контроль министра обороны распределение военного бюджета между видами вооружённых сил и приведение его в соответствие с политикой федерального правительства.
Дальнейшее развитие системы планирования в министерстве обороны США шло в направлении поиска более рациональных способов принятия решений по выбору новых систем оружия и направлений развития вооружённых сил. В результате этого к началу 60-х годов в Соединённых Штатах сложилась система военного планирования, особенностью которой, как отмечается в иностранной печати, является то, что решения о направлениях строительства вооружённых сил и распределении финансовых средств на их реализацию стали приниматься в министерстве обороны США с учетом основных военных задач, возлагаемых на вооружённые силы в целом. Эта же система продолжает действовать в министерстве обороны США и в настоящее время.
Планирование развития вооружённых сил США базируется на методах системного анализа и экономическом подходе.
Суть системного анализа состоит в рассмотрении любого явления как сложного целого, включающего совокупность взаимосвязанных элементов, функционирование которых подчинено единой цели. В соответствии с системным подходом к планированию для характеристики вооружённых сил вводится понятие «система оружия».
«Система оружия» определяется в США как комплекс элементов, способных решить определённую задачу. В неё входят боевые средства определённого вида (ракеты, бомбардировщики или подводные лодки), вспомогательные системы, обеспечивающие нормальное выполнение боевым средством возложенных на него задач (средства связи, управления, обслуживания). Для нормального функционирования системы необходимо наличие личного состава, обслуживающего боевые средства и вспомогательные системы. Примерами американских систем оружия являются ракетная система «Минитмэн», авиационная система В-52, система морского базирования «Трайдент».
Применительно к задачам планирования каждая система оружия берётся в развитии. Процесс её развития от начала создания и до снятия с вооружения получил в США наименование «жизненного цикла». Он включает четыре этапа, или фазы: формулирование основной концепции системы, обоснование возможности и целесообразности её создания, разработка и производство, эксплуатация. Такое деление «жизненного цикла» отражает последовательность принятия решений в ходе создания системы, которые учитываются при планировании.
Суть экономического подхода состоит в том, что развитие вооружённых сил рассматривается как производственный процесс, который оптимизируется по критерию «стоимость/эффективность», представляющему собой соотношение затраченных ресурсов и полученных результатов. Например, в качестве показателя затрат используется полная стоимость системы оружия (или соответственно боевых единиц), включающая все прямые и косвенные затраты, связанные с разработкой, производством и эксплуатацией системы оружия в течение всего её «жизненного цикла». Конечный результат определяется боевой эффективностью систем оружия и боевых единиц.
Экономический подход позволяет выразить качественно разнородные виды деятельности по созданию вооружённых сил и вооружений в одинаковых количественных показателях и тем самым обеспечивает основу для выбора оптимальных вариантов действий по развитию вооружённых сил. Обеспечение руководства количественной информацией, которая помогает оценить экономические последствия различных вариантов принимаемых решений, рассматривается американскими специалистами как необходимый элемент процесса планирования развития вооружённых сил, особенно в условиях мирного времени.
Совместное развитие положений экономического и системного подходов в военной области привело к формированию в США специфичного механизма подготовки и принятия решений по вопросам развития вооружённых сил, получившего название «планирование — программирование — разработка бюджета» (ППБ) и позволяющего министру обороны контролировать планы, программы и бюджеты как вооружённых сил США в целом, так и отдельных видов вооружённых сил. В системе ППБ планирование развития вооружённых сил рассматривается как процесс, состоящий из трёх взаимосвязанных фаз: собственно планирования, или стратегического планирования; программирования; разработки бюджета.
Стратегическое планирование в соответствии с принятым в США подходом заключается в формулировании главных военных целей, стоящих перед вооружёнными силами страны и вытекающих ив общегосударственных интересов, в определении способов их боевого применения, а также состава вооружённых сил, требуемых для достижения этих целей. Стратегическое планирование начинается в США с определения Советом национальной безопасности общегосударственных военно-политических целей на период до пяти лет, которые в общем виде излагаются в ежегодно подготавливаемом (или корректируемом) Советом национальной безопасности документе «Основы политики национальной безопасности». Конкретно эти цели излагаются в директивах президента (так называемых «меморандумах по вопросам национальной безопасности») и направляются в министерство обороны и комитет начальников штабов.
Стратегическое планирование в США представляет собой непрерывный, продолжающийся в течение всего года процесс, в котором задействованы все планирующие органы вооружённых сил. В вооружённых силах США можно выделить условно три его уровня: в комитете начальников штабов (объединённое планирование), аппарате министра обороны и видах вооружённых сил. Основную роль в масштабе вооружённых сил в целом играет объединённое планирование, осуществляемое комитетом начальников штабов.
Комитет начальников штабов, как сообщается в иностранной печати, ежегодно разрабатывает четыре руководящих (так называемых «объединённых») документа: «Разведывательная оценка», «Долгосрочный стратегический анализ», -План стратегических задач» и «План стратегических возможностей», из которых определяющим для последующих этапов планирования развития вооружённых сил является «План стратегических задач». Этот документ готовится комитетом начальников штабов с помощью органов военного планирования видов вооружённых сил и состоит из трёх томов.
Первый том плана содержит анализ военно-стратегической обстановки и возможных концепций использования американских вооружённых сил на период до десяти лет с учётом сил вероятных противников. Второй том определяет уровни сил, необходимых для достижения военно-политических целей США в этот период. В третьем томе оценивается военный потенциал союзников США. В целом в «Плане стратегических задач» даются рекомендации по вопросам численности и состава вооружённых сил, развёртывания объединённых и специальных командований, мобилизационного развёртывания, стратегических перевозок, научных исследовании, разработки вооружений, тылового обеспечения вооружённых сил, капитального строительства, мобилизации промышленности, военной помощи другим государствам. Он содержит также военно-экономические оценки и в общем виде учитывает финансовые ограничения, накладываемые государственным бюджетом США. «План стратегических задач» носит лишь рекомендательный характер и служит главным ориентиром для принятия военным руководством США конкретных решений о направлениях развития вооружённых сил на следующих фазах процесса планирования. Поэтому не обязательно все рекомендации «Плана стратегических задач» реализуются в дальнейшем.
Важное значение для определения перспектив развития вооружённых сил имеет также «Долгосрочный стратегический анализ», в котором даётся оценка ожидаемой стратегической обстановки и общей направленности развития вооружений через 10—16 лет. Этот документ является основополагающим для последующего выбора направлений планирования военных исследований в целях создания необходимых вооружений в отдалённой перспективе.
В аппарате министра обороны стратегическое планирование сводится прежде всего к аналитической оценке рекомендаций комитета начальников штабов, излагаемых в «Плане стратегических задач» (по критерию «стоимость/эффективность»), и выработке соответствующих директивных указаний по ориентировочному составу сил для сухопутных войск, ВВС и ВМС. Эти указания, направляемые министром обороны в виды вооружённых сил, служат основой для разработки ими официальных предложений об изменении существующих программ их развития.
В видах вооружённых сил стратегическое планирование подчинено объединённому планированию, осуществляемому комитетом начальников штабов. Первоначально стратегическое планирование основывается на имеющихся представлениях о роли и месте данного вида в достижении общих военно-политических целей США. Его результаты представляются в комитет начальников штабов для учёта в объединённом стратегическом планировании. Затем стратегические планы видов корректируются с учётом директивных указаний комитета начальников штабов и министра обороны. Таким образом, стратегическое планирование представляет собой процесс последовательного согласования потребностей того или иного вида вооружённых сил в силах и средствах с задачами их строительства в целом.
Программирование — это процесс определения рациональных путей выполнения намеченных на этапе стратегического планирования задач. Сущность его выражается в соотнесении ожидаемых результатов каждого отдельного направления развития вооружённых сил с необходимыми для его реализации затратами Итогом фазы программирования является разработка пятилетней программы министерства обороны.
Пятилетняя программа — это документ, в котором дан перечень мероприятий по строительству вооружённых сил, определённых по содержанию и срокам. Он состоит из совокупности большого числа отдельных программ, называемых программными элементами, по всем направлениям строительства вооружённых сил США. Документально программа оформляется в виде нескольких тысяч стандартных таблиц, содержащих данные о составе сил или вооружениях, сроках и стоимости их создания.
Фаза программирования, устанавливая связь между стратегическими планами и имеющимися для их реализации финансовыми средствами, является наиболее важным звеном всего процесса планирования развития вооружённых сил США. Задача программирования состоит в том, чтобы конкретизировать множество видов деятельности, осуществляемых министерством обороны но строительству вооружённых сил, а затем сгруппировать их по целевому признаку в программные элементы определённого назначения. Б наиболее характерном для программы варианте каждый такой элемент объединяет в себе однородные виды деятельности по созданию какого-либо вида вооружения и относящихся к нему обеспечивающих систем, оборудования и личного состава, эффективность которых может быть соотнесена с целями национальной безопасности США. В качестве программных элементов чаще всего выделяются программы создания систем оружия или систем обеспечения. В качестве этих элементов в пятилетней про грамме могут выделяться программы создания боеготовых частей и соединений, совокупности определённых видов деятельности («наблюдение и предупреждение», «подготовка лётного состава» и другие), а также НИОКР по отдельным темам или целым направлениям научных исследований.
Количественно программные элементы в пятилетней программе характеризуют я двумя группами показателей: материальными и финансовыми. Материальными показателями там, где это возможно, служат такие количественные величины, как число боеготовых ракет, самолётов, боевых кораблей, дивизий, авиационных крыльев и другие. Однако те программные элементы, которые отражают определённые виды деятельности или проекты научных исследований, количественно выражаются лишь в категориях финансовых затрат. Затраты по программным элементам оцениваются в виде общей стоимости программы, распределённой по годам на весь программируемый период.
В связи с этим, прежде чем принять решение о начале производства системы оружия в полном объёме, требуется, по мнению военного руководства США, заблаговременная оценка вероятных затрат на реализацию программы в целом. Кроме того, в целях распределения расходов по основным этапам выполнения программных элементов суммарные затраты по программному элементу подразделяются на три категории: исследования и разработки, капитальное строительство и эксплуатация. Для того чтобы в дальнейшем можно было перевести затраты по программе в показатели статей военного бюджета, каждая категория затрат по программному элементу согласовывается с бюджетными категориями, то есть распределяется по соответствующим статьям бюджета.
Программные элементы представляют собой основные «блоки» пятилетней программы министерства обороны и вместе с тем самый низший уровень планирования развития вооружённых сил, требующий принятия решения лично министром обороны. Пятилетняя программа министерства обороны США содержит более 1000 таких элементов, которые с целью соотнесения с основными задачами министерства обороны в области строительства вооружённых сил сведены в определённые группы, называемые главными программами пятилетней программы. Подобное объединение осуществляется по принципу общности задач или целей отдельных программ. Для разработки главных программ по целевому предназначению в них выделены иерархические подгруппы программных элементов в виде разделов и подразделов, называемых иногда подпрограммами первого и второго порядка.
В последние годы пятилетняя программа министерства обороны США включает в себя десять главных программ (рис. 1): 1-я — «Стратегические силы», 2-я — «Силы общего назначения», 3-я— «Военная разведка и связь», 4-я — «Силы для переброски войск по воздуху и морем», 5-я — «Силы национальной гвардии и резерва», 6-я — «НИОКР», 7-я— «Материально-техническое обеспечение», 8-я—«Обучение, медицинское обслуживание и другие виды общего обеспечения личного состава», 9-я — «Административно-управленческая деятельность», 10-я— «Военная помощь другим государствам». Они подразделяются примерно на 50 подпрограмм первого порядка.
Рис. 1. Принципиальная структура пятилетней программы министерства обороны США
Первые шесть главных программ, хотя и не являются равноценными, соотнесены с основными задачами. Остальные охватывают различные виды вспомогательной деятельности. Из всех главных программ наиболее важными являются две первые — «Стратегические силы» и «Силы общего назначения», в целим отражающие задачи подготовки США соответственно к всеобщей войне и к ограниченным войнам, а также 6-я — «Исследования и разработки», решающая задачу подготовки вооружённых сил, отвечающих требованиям будущего.
Главная программа «Стратегические силы» включает три раздела: «Наступательные силы», «Оборонительные силы» и «Гражданская оборона». В их состав входят следующие подразделы: «Авиационные силы», «Ракетные силы наземного и морского базирования», «Средства оперативного управления и связи» (наступательные силы); «Авиационные силы», «Ракетные силы», «Средства оперативного управления и связи», «Системы наблюдения и оповещения» (оборонительные силы); «Защита», «Оповещение», «Мероприятия в чрезвычайной обстановке», «Общее обеспечение» (гражданская оборона). В качестве программных элементов в первой главной программе, в частности, выделены эскадрильи МБР «Титан» 2, «Минитмэн» 2 и «Минитмэн» 3, система управления пуском МБР «Мннитмэн» 3, эскадрильи самолетов В-52, FB-111, ракеты «Срэм», крылатые ракеты, система ПРО «Сейфгард», система «Бикьюс» и другие. Всего в первой главной программе насчитывается около 100 программных элементов.
Главная программа «Силы общего назначения» охватывает силы, предназначенные для ведения агрессивных ограниченных войн и участия в операциях на театрах военных действий во всеобщей войне. Эта программа составлена по видам вооружённых сил и имеет такие разделы, как «Объединённые командования», «Военно-морские силы», «Военно-воздушные силы» и т. д.
6-я главная программа «Исследования и разработки» включает все НИОКР, непосредственно не относящиеся к элементам других программ. Программные элементы в ней сгруппированы в разделы главной программы в соответствии с принятой в министерстве обороны США классификацией исследований и разработок: исследования, поисковые, экспериментальные и опытно-конструкторские разработки. Такое деление НИОКР отражает последовательность их проведения при создании новых систем оружия в США.
В классификации НИОКР министерства обороны США имеется ещё один вид работ — разработка и усовершенствование действующих систем. Однако программные элементы, которые относятся к этому виду работ, не включаются в 6-ю главную программу, а распределяются па другим главным программам в соответствии с видом вооружения, на совершенствование которого они направлены. Так, НИОКР по созданию новых головных частей для существующих ракет «Минитмэн» входят в главную программу «Стратегические силы», НИОКР по совершенствованию танка, находящегося на вооружении дивизий, — в главную программу «Силы общего назначения» и т. д.
Таким образом, пятилетняя программа министерства обороны, как отмечается в иностранной печати, служит целям сбалансированного распределения ресурсов между силами, предназначенными для решения различных задач, а также между поддержанием в боеготовности существующих сил и научными исследованиями, обеспечивающих их последующее развитие. Пятилетняя программа министерства обороны разрабатывается ежегодно и после ее утверждения министром обороны становится директивным документом, обязательным для всех видов вооружённых сил и планирующих органов различных управлений военного ведомства США.
Разработка бюджета представляет собой заключительную фазу цикла планирования, в ходе которой окончательно определяются размеры и структура ресурсов, выделяемых на вооружённые силы, и осуществляется их сбалансированное распределение по главным программам, видам вооружённых сил и целевому назначению. Военное руководство США считает, что такой принцип позволяет ему всесторонне анализировать распределение и полнее контролировать использование ресурсов, выделяемых на военные цели.
Бюджет разрабатывается на один год, утверждается конгрессом и имеет силу общегосударственного закона в отличие от документов стратегического планирования и программирования, которые имеют силу лишь в пределах военного ведомства. Военный бюджет рассматривается руководством США в качестве инструмента регулирования и контроля развития вооружённых сил. Контрольно-регулирующая функция бюджета проявляется в том, что посредством выделения средств конгресс и высшее военно-политическое руководство США контролируют деятельность военных ведомств по строительству американских вооружённых сил (в то время как решения, принимаемые на стадии программирования, такой силы не имеют и носят лишь рекомендательный характер). Принятием или задержкой соответствующих решений по бюджету конгресс США регулирует ход выполнения отдельных программ создания систем оружия, поскольку решения о финансировании их разработки и производства (закупок) выносятся раздельно.
Планирование развития вооружённых сил осуществляется в США как непрерывный, ежегодно возобновляемый процесс. Рабочий цикл системы ППБ, начинающийся с разработки Советом национальной безопасности руководящего документа «Основы политики национальной безопасности» и завершающийся передачей в конгресс одобренного президентом проекта военного бюджета на очередной финансовый год, длится около полутора лет. Так, цикл планирования, завершившийся разработкой проекта военного бюджета на 1976/77 финансовый год (начался 1 октября 1976 года), был развернут в США со второй половины 1974 года. Соответственно со второй половины 1975 года приступили к другому циклу планирования, который завершился в начале 1977 года разработкой проекта военного бюджета на 1977/78 финансовый год и т. д. Общее представление о рабочем цикле системы ППБ даёт его примерная схема, приведённая на рис. 2, хотя конкретные сроки выполнения мероприятий из года в год могут изменяться.
Рис. 2. Примерная схема рабочего цикла «планирование — программирование — разработка бюджета»
Используемая министерством обороны США система планирования военных приготовлений все более приспосабливается к потребностям американского военно-промышленного комплекса. Проводимые военным руководством США мероприятия по повышению эффективности структуры управления развитием вооружённых сил со всей очевидностью свидетельствуют о ярко выраженной милитаристской направленности всей системы государственно-монополистического регулирования экономики и научно-технического развития в Соединённых Штатах Америки, предназначенной для обеспечения осуществления агрессивных замыслов американского империализма.